浅析当前禁止令制度执行的现状、原因及对策-凯发网站

　　《刑法修正案（八）》首次提出禁止令制度，即对被判处管制和缓刑的罪犯，可以根据其犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行监管期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。2011年4月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）。这一司法解释，用13个条文对禁止令的适用对象、适用范围及内容、适用期限等作了相对具体的规定。
　　禁止令制度的设立是中国社会管理及法律实践的重要革新，是对管制犯、缓刑犯具体执行监管措施的重要举措。但禁止令能否做到令行禁止，如何在执行过程中严格把握设立禁止令制度的初衷，作为主要负责实施的社区矫正机构能否确保禁止令不至于变成一纸空文？是很多司法行政机关和社区矫正成员单位面临的新问题，也是社区矫正执法人员面临的困惑。本文将从当前禁止令制度执行的现状、社区矫正机构在执行过程中遇到的问题及其原因进行分析，并就如何改进该项制度提供一点参考意见。
　　一、当前禁止令制度执行的现状
　　禁止令旨在预防重新违法犯罪，依法正确适用禁止令，切实保障和强化管制、缓刑的刑罚效果，对于直接体现宽严相济刑罚制度，进一步充分发挥非监禁性刑罚在监管、教育、改造、挽救失足犯罪人员，避免交叉感染，实现早日回归正道，节约司法资源等方面具有不可替代的功能。
　　近年来，城市化进程的加快造成我国涌现了规模庞大的劳动力转移潮，而基层管理组织的建设还没能全面适应和跟上时代发展的步伐，给管制对象、缓刑对象的执行工作带来极大的困难，由于种类多、标准缺失以及社区矫正机构自身人员配置、机构保障、执行程序与权限等问题，加上公安机关在刑事案件高发的态势下又面临执行警力不足的困境，以致存在公安机关与基层组织之间相互推诿的情况，造成禁止令制度的监管缺位错位、甚至脱管失控等严重问题，禁止令面临执行难的瓶颈。
　　二、当前禁止令执行过程中遇到的问题及其原因
　　1、执行主体方面
　　一是执行主体职权缺失。当前的禁止令制度，禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行，违反禁止令的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定进行处罚。对违反禁止令的行为，司法行政机关只能报公安机关，再由公安机关对违反者进行处罚。由于司法行政机关缺少法律授权的执法权力，工作权和执法权分散在司法行政机关和公安机关，导致司法行政机关社区矫正权责不一，管理能力和工作效率大打折扣。如针对“禁止令”的执行，社区矫正机构是否具有侦查权？是否具有对“禁止令”涉及的特定区域、场所的巡查权？是否具有对“禁止令”对象违禁从事特定活动的其他参与人、违禁接触的特定人进行询问的权利？如果这些基本权利都不具有，社区矫正机构执行“禁止令”只能陷入有心无力的尴尬境地。
　　二是人员配置不合理。主要表现为，一是人员结构不合理。根据要求社区矫正执法人员应该是行政编制或者中央政法编制的国家公务员。但有的地方将编制挪用，导致服刑人员由一两名社会化用工在管理。即使管理水平再高，因身份问题，致使执法活动非法化，客观上是违法的。二是队伍不稳定。乡镇街道司法所不仅仅只是专职于社区矫正工作，还承载着综治、拆迁、大调解等其他工作，而且目前很多司法所都很难达到一所三员的人员配置，即使达到了，也不是专职工作人员，而是政府部门其他人员兼任。而社区矫正执法活动中有很多内容都具有较高的专业性，不是临时拉一个人来就能胜任得了的，加上执法人员的业务技能良莠不齐，更加限制了禁止令的执行与落实。
　　三是违规责任不明。在禁止令执行过程中，所涉及的行政管理部门、生产经营单位及其它相关人员在执行禁止令上有哪些权利，承担何种法律义务，违反监督义务应如何追责，所有这些与禁止令实施密切相关的内容目前都没有明文规定。显然，禁止令的实现，仅靠强化社区服刑人员的自我报告及一般性地加强社区矫正人员的监督是远远不够的。
　　2、执行程序和方式方面
　　一是种类多。自《刑法修正案（八）》及《规定》实施以来，各地适用的禁止令可谓形式多样，如“禁止在考验期内进入网吧”、“禁止高消费”、“禁止进入酒吧、夜总会等娱乐场所”、“禁止接触吸毒人员”、“禁止与同案犯交往”、“禁止其在缓刑考验期内驾驶机动车”、“禁止在公司、企业和其他组织中从事经济管理及与财会相关的职务活动”等等。要执行内容如此广泛、牵扯面繁多的禁止令，单靠社区矫正机关现有的薄弱工作队伍，显然难以完全执行实施。
　　二是标准缺失。在禁止令实行过程中，一方面高消费的标准目前还没有明文规定。高消费的标准一般是高于正常消费水平很多，但究竟高出多少才算高，难以把握，同时，有可能存在高标准低消费的情形，如打折机票，免费美容体验卡等等。另一方面，对于禁止接触特定的人，究竟多近的距离才算接触，短信、电话、网络通信等联系形式是否算是接触？再次，对禁止令在身的社区矫正人员，其违反禁止令的行为和其他公民的正常行为极为雷同，不容易被发现。比如一个被禁止进入网吧的社区矫正人员，如果社区矫正部门不提前告知网吧老板情况，网吧老板绝不会认为该人上网是在违法。因此，如何在第一时间知晓其违反禁止令规定进入特定场所，或接触特定的人，缺乏有效的监管措施。再次，在现有的机构设置和人员配置上，不可能安排专人全天24小时跟随监督禁止令的执行，而禁止令的内容是正常情况下服刑人员可以实施的，况且有一些禁止令的内容是在私人场所实施，包括执行机关在内的外人很难介入，比如说饮酒、聚会等，根据实践中的情况往往是违规行为的事实产生后执行机关才能予以发现并处理。
　　三是衔接机制不畅。“禁止令”的执行涉及公、检、法、司多个部门，各个部门的工作如何衔接、如何协调、如何落实、如何共享信息等问题尚无明文规定。没有责任到人，就会导致无人愿意管，无人愿意配合的情形，那么也就必然导致各部门对该制度不够重视，也很难让各部门重视该制度的执行。
　　3、禁止令的制度完善方面
　　一是禁止令的撤销无据。禁止令的相关规定涉及到服刑人员的基本生活和自由权利，但是，当前的禁止令制度只规定了法院可以对被告人适用禁止令，对服刑人员在管制、考验期间表现良好或实行禁止令的原因消失时，无可以撤销禁止令的相关规定。例如附带民事部分尚未赔偿到位，限制其进行高消费活动，但如果已赔偿到位，导致适用禁止令的原因消失，这时限制其进行高消费活动，显然不妥，这种情况该如何处理？而《规定》中并没有相关的规定。
　　二是违反禁止令的处罚问题。根据《规定》第十二条，若被宣告缓刑的犯罪分子违反禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。而对于管制犯，《规定》第十一条，对管制犯及判处管制的犯罪分子违反禁止令，由负责执行禁止令的社区矫正机构所在地的公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定处罚。可见，对于适用缓刑，一旦其违反禁止令，情节严重，则予以收监执行，而管制犯即使多次违反禁止令，最多是被治安处罚，这与缓刑犯违反禁止令，情节严重，撤销缓刑，将执行原判刑罚的后果差距很大，客观上易造成服刑人员的不重视。
　　三、有效推行禁止令制度的改进措施
　　1、加强社区矫正机构建设，提高管理水平和“禁止令”执行能力。
　　一是尽快落实社区矫正机构及其工作人员的基本工作权利，即及时明确社区矫正机构对“禁止令”涉及的特定区域、场所的巡查权，对“禁止令”对象的监控权，对违禁行为的侦查权等执法权。
　　二是加强工作保障。即切实完善基层社区矫正机构设置，加强经费保障、人员保障、制度保障，做到人员、经费、制度三落实。
　　三是确实加强执行队伍建设，即及时采取培训现有人员、选调专业人员、加强管理制度建设的方式，以不断改进提高教育培训工作，提升队伍专业化水平，建立一支稳定的专业的专职工作者队伍，切实提高社区矫正专门队伍的工作水平和执法能力，进一步完善专职工作者考核机制，按期对其业务技能、工作情况、廉洁自律等情况进行考察评估，提高专职工作者队伍的工作效能。
　　2、引入“双保”制度。
　　在禁止令制度的执行方式上有必要引进“双保”制度，及即 “保证人”和“保证金”制度。由于社区矫正主要涉及到公、检、法、司四家单位，因此可以由司法局牵头，会同公安局、法院及检察院共同协商确定对社区矫正对象的保证人和保证金制度，加大服刑人员可能实施违规行为的成本，从而确保禁止令制度的有效执行。具体可以由社区矫正机构设立保证金专用帐户，审判机关在裁决社区矫正刑法时，责令矫正对象按年交纳矫正保证金。矫正对象在判决生效后7日内到矫正机构报到入矫，缴纳保证金或提供保证人，期间认真遵守社区矫正相关规定，没有重新违法犯罪的，每满1年领回1年的保证金，直至全部返还；不及时报到入矫、违反社区矫正规定，甚至重新犯罪的矫正对象，则根据不同情形按规定给予处罚；对交纳保证金困难的矫正对象，则提供符合条件的保证人，由保证人向社区矫正办公室签署保证书，履行监督保证责任等。
　　3、引入禁止令撤销制度。
　　既然将“禁止令”作为判决内容，就应当设置相应的撤销程序，有利于提高服刑人员的教育转化质量。可立法出台相关法律，当适用禁止令的原因消失、服刑人员确实表现良好或有立功表现时，执行机关可向法院申请撤销“禁止令”，对于这类申请可不用启动再审程序，直接对申请的理由进行审查，如符合则作出裁定，不符合则驳回，同时若没有新情况，则三个月不可再行申请，同时法院若发现禁止令没有再执行的必要，也可直接作出裁定取消禁止令。同时，这要求法官在判决书中写明适用禁止令的原因。
　　4、充分利用技术手段，实现执行方式的专业化。
　　一是利用好手机定位平台的监控作用，强化平台的功能，随时掌握定位监管的社区矫正人员动态。如在服刑人员身上安装定位跟踪器、发放gps手机等方式，以便于进行实时动态的监管。
　　二是通过运用高科技手段，将当事人的体貌特征等信息录入公安系统，并在网吧、高消费等特定场所设置“电子眼”，借鉴公安系统对吸毒人员的管理方式，利用身份证识别系统，使得公安系统与相关特定场所之间做到信息资源共享，一旦发现被禁止令限制的当事人，能迅速、及时将信息反馈给执行机关，做到令行禁止。
　　5、细化法律法规，确保执行有法可依。
　　一是尽快出台相应的配套实施规范，力争审矫“无缝衔接”。要明确公、检、法、司各部门的职责分工，建立常态化的工作沟通机制和监管执行的责任追究机制，共同深入推进禁止令这项系统工程。要将禁止令执行过程中的各个环节落实到法律条文中，对禁止事项进行严格详尽合理的解释，尤其要规范违反禁止事项的处罚方式，既不能因矫正对象偶然无意之过而使其失去自由，也不能因其多次故意违规而肆意放纵。
　　二是对高消费的标准作出明文规定。购买高档化妆品、高档服装、奢侈品、住高档酒店、乘飞机等各种形式的昂贵花销，均被列为高消费，考虑到实际执行中存在名为“高档消费”，实际上却并不算昂贵的情形，给高消费确定一个起点金额。
　　三是加大管制犯违反禁止令规定的处罚力度。对于管制犯违反禁止令的情形，若多次违反禁止令，建议立法延长治安处罚的拘留时日或提高罚款金额。
　　6、加大社区群体监管力量，加大宣传，提高社区矫正知晓率。
　　一是充分发挥相关部门的作用。在当前社区建设一体化的背景下，加大社区矫正制度和禁止令制度的社会宣传，提高知晓率，并协调街道办事处、居委会、学校甚至工会、团委、妇联等部门参与，构筑协助执行和信息反馈网络，加大对服刑人员的监督和心理威慑力度，增强禁止令的执行效率和效果。
　　二是充分发挥家庭成员的作用。在罪犯入矫后或入矫时，密切“禁止令”对象有关亲友联系，并找其家庭成员进行一次谈话，详细说明禁止令的规定以及为违反的后果，请他们共同对服刑人员起到提醒和监督的作用，加大监护人的监护职责。尤其是未成年人被宣告禁止令的情形，要充分发挥监护人的作用，制作谈话笔录并归档，实行签署监管保证合同制度，形成帮教体系。
　　三是充分发挥志愿者的作用，拓宽罪犯日常行为的信息渠道。比如被禁止不得与被害人接触，作为帮扶的志愿者生活在社区服刑人员身边，罪犯是否与被害人接触，志愿者对这些行为比社区矫正执法人员知晓得更加及时、全面和具体。同时，志愿者也可以时时提醒社区服刑人员不要违反禁止令。同时，针对全国社区矫正志愿者的现状，加大志愿服务理念的宣传，完善志愿者招募发展机制。除原有招募发展渠道外，可以面向高校、研究机构，吸收更多的专业人员和高校学生参与社区矫正活动。并逐步完善志愿者激励奖励机制，可以考虑逐步建立政府为主导的激励机制，全面客观地评估考核志愿者服务成效。遵循市场经济规律，在倡导弘扬志愿精神的前提下，安排适当的补助或奖励。

　　（津市市司法局  石瑞玲）